BRUSELAS.-
La política petrolera de Noruega –a la que se menciona como modelo a
seguir para la transformación de Petróleos Mexicanos (Pemex)– se
caracteriza por un riguroso control del gobierno y un exigente régimen
fiscal que aporta cuantiosos recursos al Estado, pero también por su
sistema de concesiones, cuya eficacia se sustenta en la “fiabilidad” que
como socio ofrece la jurisdicción del país nórdico a los inversionistas
nacionales y extranjeros.
La Statoil, empresa estatal con
participación de capitales privados, es la undécima compañía de gas y
petróleo más grande del mundo y la mayor en cuanto a exploración y
explotación de crudo en aguas profundas. Genera ingresos fiscales que
representan alrededor de 10% del PIB de Noruega, en tanto que el
comercio de hidrocarburos y servicios de transporte en oleoductos
equivale a la mitad del total de las exportaciones noruegas.
La
Ley de Hidrocarburos de Noruega (Petroleum Act), que rige las
actividades del sector y que fue promulgada en 1996, establece que el
Estado es el dueño y administrador del petróleo que se encuentra en el
subsuelo de la plataforma continental de la nación, por lo que es el
único facultado para otorgar licencias de exploración y de producción.
Una vez que el petróleo es extraído y tratado, su titularidad pasa a los
operadores de la licencia, que igualmente son responsables de su
transportación, mercadeo y venta, estipula la misma ley.
En el
sistema de concesiones noruego, basado en el pago de regalías e
impuestos al Estado, las compañías petroleras adquieren licencias de
producción de hidrocarburos en un área geográfica específica. En la
misma lógica, la legislación y las regulaciones internas del país –y no
los contratos firmados– definen la competencia de los organismos
públicos sobre la actividad de las beneficiadas y sobre el régimen
fiscal al que éstas están sujetas, exponen los especialistas en
tributación petrolera Jan Jansen y Joachim Bjerke, socios de BA-HR, una
consultoría con sede en Oslo que asesora, entre otros, a la Asociación
de la Industria del Petróleo y al gobierno noruego.
En ese mismo
documento, publicado en enero pasado, explican que las petroleras
internacionales prefieren los sistemas de contratos, sean de servicios,
donde los Estados las contratan para que exploren y exploten el crudo,
por lo cual reciben un pago preestablecido sin obtener participación en
las ganancias; o de asociación, donde comparten con los Estados el
producto hallado en el subsuelo.
Esos acuerdos cuentan con
cláusulas de inviolabilidad “que imponen restricciones a los gobiernos
anfitriones en el ejercicio de sus poderes legislativos y
administrativos, en detrimento de ellos mismos”, señala Jansen y Bjerke,
además de que, observan, tal tipo de contratos están regidos por leyes
de otros Estados, por ejemplo la ley inglesa. En caso de conflicto,
advierten, el arbitraje no se lleva a cabo en el país donde se extraen
los recursos.
Pero Noruega optó por un sistema de concesiones que
“ofrece menos protección a los inversionistas privados, ya que las
restricciones a las facultades del gobierno son menos limitadas” y,
entre otros derechos, el Estado posee el de cambiar el régimen fiscal
sobre las actividades petroleras. En estas circunstancias, subrayan los
expertos, “las inversiones están garantizadas en muchos sentidos por la
Constitución nacional y, de cierta forma, más importante todavía, por la
percepción de que el Estado noruego es ‘un Estado socio fiable’ de la
industria”.
Dominante
La Compañía Estatal de
Petróleo de Noruega (Den Norske Stats Oljeselskap A/S) fue fundada en
1972. Una reforma de 2001 la abrió al capital privado y adquirió
entonces el nombre de Statoil, empresa pública limitada en la que el
gobierno conservó 81.7% de las acciones, cifra que bajó a 70.9% en 2005 y
a 62.5% en 2007 tras la fusión con la división de petróleo y gas
natural de la firma privada Norsk Hydro. Dos años después incrementó su
participación al actual 67.3%.
Statoil tiene 23 mil trabajadores y
presencia en 41 países, entre ellos México, país con el que firmó un
acuerdo de cooperación. A diferencia de Pemex, Statoil da cabida a
varios sindicatos que, a su vez, pertenecen a federaciones
internacionales, como IndustriALL, basada en Ginebra, y con la que la
empresa firmó el pasado diciembre un acuerdo de cooperación en materia
laboral y de derechos humanos.
El Parlamento define el marco
regulatorio que controla las actividades del sector y el gobierno lo
aplica por medio de varios organismos, principalmente el Directorio
Noruego del Petróleo, un consejo consultivo del Ministerio del Petróleo y
la Energía que “ejerce la autoridad administrativa en relación con la
exploración y la producción de los campos petroleros”, y que goza del
derecho de “estipular regulaciones” sobre las que puede tomar
decisiones.
Intervienen además la Autoridad para la Seguridad
Petrolera, subordinada al Ministerio del Trabajo; la Autoridad Estatal
para el Control de la Contaminación, dependiente del Ministerio del
Medio Ambiente; así como el Ministerio de Pesca y Asuntos Costeros y la
Oficina de Impuestos Petroleros, que depende del Ministerio de Finanzas.
Es decir, que Statoil no puede otorgar concesiones ni regular la
actividad petrolera, participa en ésta como un actor dominante, pero
sujeto a la competencia del sector.
El sistema noruego obliga a
las empresas a solicitar permisos y licencias estatales en cada fase de
sus actividades, desde la exploración de una zona hasta el
desmantelamiento de un campo petrolero.
La Directiva sobre
Licencias dicta que éstas deben ser otorgadas sobre criterios de
imparcialidad, objetividad, no discriminación y transparencia, aunque en
la realidad el gobierno de Oslo “practica un sistema discrecional que
no premia necesariamente a las mejores empresas solicitantes”, señalan
Jane Wasenberg y Sondre Dyrland, abogados del despacho noruego
especializado en la normativa petrolera Kluge Advokatfirma AD, en un
documento fechado en 2010.
La licencia de exploración tiene una
duración de tres años; la de producción se otorga por seis años,
generalmente a varias empresas unidas en joint ventures (alianzas
estratégicas) y previa autorización de sus programa de trabajo, que
deben incluir número de pozos a perforar y la profundidad específica,
así como la aceptación de un acuerdo operativo conjunto y otro contable
redactados por el gobierno y no negociables con las solicitantes. Esta
licencia puede renovarse otros 30 años, pero sólo por la mitad de la
superficie concesionada.
Las compañías asumen completamente los
riesgos económicos de los proyectos que efectúan. Statoil únicamente
cubre gastos de dicha empresas sólo si éstas hallan depósitos
comercializables y si le aseguran al Estado la recuperación de la mitad
del capital. Una vez que resarció esos gastos, El Estado –a través de
sus empresas– puede participar en la producción –y en las ganancias– del
petróleo y gas o en la operación de ductos e instalaciones, puntualizan
Wasenberg y Dyrland.
El procedimiento anterior, señalan, deriva
de un instrumento legal sólo existente en Noruega y cuyo nombre es
Interés Financiero Directo del Estado (SDFI, por sus siglas en inglés),
que gestiona la compañía gubernamental Petoro SA. Y ofrecen un dato
revelador: a pesar de que aproximadamente 60 compañías nacionales y
extranjeras intervienen en el mercado noruego de los hidrocarburos,
Statoil aporta capital de manera significativa en la mayoría de las
licencias de producción y opera más de 80% de la actual producción de
crudo.
Ingresos fiscales
Las petroleras
pagan 28% de impuesto ordinario sobre las utilidades, como todos los
negocios en el país, pero también un impuesto adicional de 50% sobre las
ganancias, que se justifica en la alta rentabilidad que genera esta
industria. Esta carga fiscal de 78% puede reducirse posteriormente,
cuando las empresas deduzcan sus gastos de exploración, de mercadeo o
los ligados a la negociación de las licencias.
El gravamen al que
están sujetos los ingresos de producción se basan en un sistema
normativo de precios que fija diariamente un consejo del Ministerio del
Petróleo y la Energía y que busca reflejar el precio al que se hubiera
vendido el petróleo entre compañías independientes, que resulta más alto
al precio con el cual se vende entre filiales, el dominante en el
mercado.
Por otro lado el gobierno cobra un impuesto ambiental por
las emisiones de dióxido de carbono y óxido nitroso de las compañías,
así como un cargo por área cuyo objetivo es evitar que la concesionaria
de un bloque lo ocupe sin ejercer actividad y cuyo costo el primer año
es de 5 mil dólares por kilómetro cuadrado; el segundo año, de 10 mil
dólares y cada año subsecuente, de 20 mil dólares.
Las
obligaciones fiscales de las 60 empresas petroleras activas en Noruega
son supervisadas por 43 especialistas que emplea la Oficina de Impuestos
Petroleros; en caso de declarar información incorrecta o insuficiente,
una petrolera puede recibir una multa de 30% a 60% del valor del
impuesto evadido, precisan Jansen y Bjerke.
El gobierno noruego
introdujo entre 2002 y 2005 medidas que permitieron a las petroleras
deducir de sus ingresos netos gravables sus gastos de exploración,
además de que en 2005 se creó un sistema estatal de reembolso anual del
valor impositivo de tales gastos, señalan los expertos, quienes añaden
que ello “atrajo más participantes a la industria y elevó el número de
pozos perforados”.
“La industria”, analizan, “parece reconocer que
el sistema fiscal está bien diseñado para el desarrollo y producción de
grandes yacimientos y proyectos, pero cuestiona su efectividad en lo
que respecta a recuperar o extender la explotación de varios campos que
están en declive o en fase final de producción”.
En 2010 el Estado
noruego recabó 26 mil 200 millones de dólares de impuestos directos del
sector petrolero y otros 605 millones de dólares de impuestos
medioambientales y cargos por área, de acuerdo con datos oficiales que
manejan Jansen y Bjerke, puntualizando que las petroleras están entre
las mayores contribuyentes del país: “Total E&P Norge AS, recuerdan,
reportó en 2010 un pago de impuestos de 3 mil 500 millones de dólares”.
De
acuerdo con su reporte financiero correspondiente a 2012, Statoil
declaró haber pagado 22 mil 600 millones de dólares de impuestos.
La
inversión de los ingresos petroleros en un fondo de pensiones es una de
las características más admiradas del modelo noruego. Evita que la
entrada masiva de dinero provoque distorsiones en la economía, a la vez
que asegura recursos financieros para las futuras generaciones. Este
llamado Fondo Global de Pensiones Gubernamentales, creado en 1990 y
operado por el banco central, valía en 2012 más de 655 mil millones de
dólares, equivalente a 1.15% del PIB mundial, según cifras del reporte
anual del Banco de Noruega.
Ese capital, que no ha sido aún
utilizado para jubilaciones, está invertido en acciones de mercados
internacionales (60%), en bonos soberanos (35%) y el resto en bienes
raíces; el gobierno sólo puede gastar 4% de los rendimientos que se
generan.
20 de agosto de 2013)
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